一是国内库存充足、全球粮食供求关系宽松,为改革临储等政策奠定了坚实的物质基础,提供了足够的回旋空间。

#这里也就是说,今年的玉米价格,至少会低于去年1元/斤的收储价格。

程国强向《民生周刊》记者展示了他建议的改革路径和改革方案:

其次,“种粮收益补贴”是粮价政策改革的配套措施,主要用于补偿粮价改革对农民收益的影响,有效保护农民种粮积极性。“种粮收益补贴”实质上是“目标价格补贴”的升级版,其不与具体粮食品种挂钩,任何粮食品种均有获得补贴的权利,属非特定产品补贴,即对所有粮食品种的种植补贴。

具体政策设计要求如下:

#国储的2亿多吨玉米,想要出售,必须是降价。但是要分批,不能短时间内大量销售,不能对玉米价格造成冲击。这也可以解释,今年玉米拍卖以来,国储释放的玉米拍卖量从少到多,完全是在根据市场的需求以及企业参与的积极性来决定。

在粮食供给紧张时,采取综合支持措施既“保供给”也“保收益”,统筹发挥进口贸易的积极作用,提高国内有效供给水平;在粮食供给相对宽裕时,要弱化价格政策作用,以补贴政策“保收益”为基础,重点提高国产粮食竞争力,严控进口,实现国内供需基本平衡。

程国强还建议划转部分临储库存为调控储备,将2013年收储的部分玉米划转为调控储备,实行轮换管理制度。既可避免玉米降价销售大规模入市冲击市场,也可以为新粮收购腾出库容,缓解收储压力,还可减少降价销售损失。

如此,既可弥补农民种粮的大部分成本,也基本挡得住进口产品竞争,还可理顺国内外以及上下游价格关系,也避免刺激产量继续增加。特别是,可以避免地租和生产资料价格的非理性上涨,有利于提高我国玉米国际竞争力。

时下已经是9月份,新玉米马上就要上市,而今年实行了8年的临储收购将不再执行,在这样的背景下,行业内外,甚至是国内外都看空新玉米上市之后的价格。甚至有众多机构纷纷预测,玉米到底会下跌多少,有说0.7元/斤,也有说会跌到0.6元/斤,可以说是众说纷纭。作为玉米市场改革的第一年,我们很多人心里都没底,为了给大家提供更多的参考,静书找了一篇今年5月份的时候的一篇文章。为了方便大家理解,静书将在文章中穿插一些解读。

必须抓紧建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系,重构粮食市场的结构关系与稳定机制。这要求必须推动政策从目前的以价格支持直接干预为主导的“增产取向”,向以“价补分离、市场机制”为基础的“竞争力导向”转型,逐步形成以政策补贴为基础,预期引导、风险管理、储备调控、贸易补充等工具相结合的新型调控体系。

创新粮食市场调控体系

基本逻辑是什么?

退出临储政策,实行市场化收储,必然会在一定程度上损害农民现有利益。因此,必须在改革中统筹兼顾,配套建立粮价改革利益补偿机制,使种粮农民在改革中利益不受损、收益不减少,种粮积极性得到有效保护。亦即,需要配套实施既不扭曲市场,又能实现“保收益”目标的粮食收益补贴措施。

在粮食供给紧张时,采取综合支持措施既“保供给”也“保收益”,统筹发挥进口贸易的积极作用,提高国内有效供给水平;

四是2014年以来对大豆、棉花实行的目标价格补贴改革试点,探索改革农产品价格形成机制,为新一轮粮价政策改革积累了难得的操作经验和实践基础。

要建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系,推动政策从目前的以价格支持直接干预为主导的“增产取向”,向以价补分离、市场机制为基础的“供求基本平衡”转型,逐步形成以政策补贴为基础,预期引导、风险管理、储备调控、贸易补充等工具相结合的新型调控体系。

按面积进行补贴,有两个具体设计要求:补贴不与具体品种挂钩;补贴只针对法定承包地的种植面积,可与土地承包权脱钩,“谁种补谁”。同时,要简化政策操作,避免出现类似目标价格补贴试点执行困难等问题。建议按省市包干补贴总量,据实补贴到实际生产者。

不过,降价销售实质上是玉米临储库存成本的贴现,程国强认为是最为有效的库存减损方式。他建议应当机立断,采取降价方式消化库存。

消费不旺、出口受阻导致玉米有效需求低迷,加剧国内库存压力。由于国内价格大幅高于国际价格,国内玉米根本不具备出口竞争力,无法通过出口渠道消解库存。显然,粮价政策改革的倒逼机制早已形成。

最后,创新粮食市场调控机制,抓紧建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系,重构粮食市场的结构关系与稳定机制。

第二,配套实施“种粮收益补贴”。“种粮收益补贴”是粮价政策改革的配套措施,主要用于补偿粮价改革对农民收益的影响,有效保护农民种粮积极性。“种粮收益补贴”实质上是“目标价格补贴”的升级版,其不与具体粮食品种挂钩,任何粮食品种均有获得补贴的权利,属非特定产品补贴。

从改革的逻辑看,关键在于必须纠正价格支持政策对各粮食品种价格的过度干预,建立以市场定价为基础的粮食价格形成机制。通过调低乃至取消价格支持来消除其对市场的干预和影响,把粮食价格形成还给市场机制,另外通过直接补贴措施来“保收益”,实现定向施策,价补分离。

玉米全面实施市场化收购,退出临时收储,分阶段同步退出水稻、小麦的价格支持措施,逐年减少市场扭曲效应。政策调整到位后,最终不再保留具有生产刺激作用的价格支持政策。今后农民根据各粮食品种的市场价格信号来决定扩大或减少种植面积。

并且,文中多次以进口玉米成本与国产成本进行比较,也就是说,今年国产玉米的价格不会高于进口玉米成本太多。根据目前进口玉米成本1300-1500元/吨来计算,进口玉米成本在0.65-0.75元/斤。根据以上推论,今年玉米均价保持在0.6-0.7元/斤的可能较大。

从改革的逻辑看,关键在于必须纠正价格支持政策对各粮食品种价格的过度干预,消除市场扭曲机制,建立以市场定价为基础的粮食价格形成机制。

改革时机已到

2016年3月底,国家宣布在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。这意味着实施了八年的临时收储政策即将退出,取而代之的是“市场化收购”。

程国强进一步表示,解决粮食高库存问题,不能仅限于采取消化某个单一粮食品种库存的专项措施,而是要系统谋划、顶层设计政策改革方案,从根本上消除库存形成机制。

粮食高库存隐忧

#在这里说的则是玉米进口的态度,在国内玉米供应紧张时,要适度进口,发挥进口玉米的作用;在国内玉米供应充足时,要严格限制进口,以保证国内玉米价格正常运行。

“保供给”“保收益”是我国包括粮价支持措施在内的全部农业政策的两个基本目标。在国内粮食供给不足、国内价格低于国际市场时,若施策得当,两个目标可同时得到兼顾,反之,两者将相互冲突。

其次,稳定的粮食产能基础是推进粮价政策改革的根本保障。产能在,粮食就在。若主要品种出现供需结构失衡,只要采取一定的刺激措施,粮食产能就能够转化为实际生产。近几年临储政策对粮食产业影响深远,2015年临储价格调低以来,各类市场主体已对粮价政策改革达成共识,且普遍认为玉米临储价格调整还未到位,对今后国家政策进一步调整形成预期。2015年9月,国家对玉米临时收购价格作出重大调整,从2014年的1.12元/斤降到1元/斤,收储价格降幅达10%。程国强认为,这次调低临储价格属于过渡性调整,政策调整远未到位。

临储提价导致国内外玉米价格倒挂,推动玉米替代品、副产品及下游产品进口激增,形成“国外粮食入市,国产玉米入库”的局面。近年来,在美国燃料乙醇增速放缓、受前期高价刺激玉米产能扩张,加之美元走强,国际玉米市场从2012年下半年进入新一轮价格低迷的背景下,我国却连续提高玉米临储价格,导致国内外玉米价格倒挂,价差不断扩大。

首先,国内库存充足、全球粮食供求关系宽松,为改革临储等政策奠定了坚实的物质基础,提供了足够的回旋空间。如目前玉米临储库存可以满足国内一年的需求。

因此,要严厉打击走私,多措并举防控走私产品对粮价政策改革的冲击。为推进粮价改革、消化临储库存,确保国内市场稳定提供有效支撑。

此外,分类处置、分期消化可以把握好销售节奏,避免对当期市场形成冲击。

临储价格“大步快走”,刺激玉米全局性增产。据统计,2008年-2014年期间,全国玉米面积扩大24%、产量增加30%。2012年,玉米超越稻谷,总产量突破2亿吨,成为我国第一大粮食品种。

如何推进粮食“市场定价、价补分离”改革,促进形成“市场化收购”+“补贴”新机制?程国强建议要按照“定向施策、价补分离,创新调控、综合配套”思路,采取“退出粮价支持”+“种粮收益补贴”+“创新粮食调控”“三位一体”组合式改革,形成以市场定价为基础的粮食价格形成机制、以直接补贴为主体的农民利益保护机制。

为什么改革难以推进?究其实质,是因为最低收购价、临储等粮价政策,目标多重、功能错位,既要保障粮食有效供给,也要保护农民种粮利益;形成的利益关系复杂,既关乎粮食安全等国家利益,也涉及地方政府、粮食产业和农业生产者多重利益,但财政成本全部由中央负担。

在粮食供给相对宽裕时,要弱化价格政策作用,以补贴政策“保收益”为基础,重点管理好生产,严控进口,实现国内供需基本平衡。具体政策工具和调控机制包括:实施粮食产能补贴,建立预期管理机制,加强粮食市场风险管理,新设粮食调控储备,严厉打击走私,有效调控粮食进口。

第三,创新粮食市场调控机制。退出价格支持的同时,既有的粮食市场与支持政策的路径依赖关系将被打破。若不及时对调控体系进行调整,有可能引发市场主体的不稳定预期甚至是粮价的大幅波动。2015年下半年国家调整玉米收储价格后,玉米市场价格出现的剧烈波动已经证明了这一判断。

#这里说的是,既要去库存,又要保障农民的收益,

建立预期管理机制。这是促进政策改革措施发挥有效作用的关键。建议尽快确定粮价改革以及相关配套政策措施,并在年底前抓紧通过多种途径,对外发文发声,强化政策前期舆论解读,有效引导社会预期。在此基础上,在春节前正式公布详细政策方案和措施,并通过多种方式广泛宣传。其中,要重点组织县乡村组培训宣传,做到户户知晓、人人明白,让每个基层干部和种粮农民熟悉新政策、了解新办法,确保政策能够不折不扣落地、扎扎实实到位。

首先,退出粮价支持,粮价政策改革的起点是退出市场扭曲机制。建议在今年全面退出玉米临时收储政策的同时,分阶段将水稻、小麦的最低收购价降至合理水平。调整到位后,对水稻、小麦、玉米等重点粮食品种,另行采取随行就市的托底收购措施,为农民卖粮提供基本保障。

二是具有稳定的粮食产能基础,这是推进粮价政策改革的根本保障。产能在,粮食就在。若主要品种出现供需结构失衡,即使库存已经消化,只要采取一定的刺激措施,粮食产能就能够转化为实际生产,也能确保满足国内市场需求。

程国强表示,降价销售是基本选项。在全球粮价低迷、国家调低临储价格的背景下,目前临储库存粮食不存在顺价销售的可能。要想有效消化临储库存,就必须考虑降价销售。

价格调整到位后,托底收购价格须随行就市,要能够与进口替代产品的价格竞争,挡得住进口替代。

《民生周刊》记者近日专访了国务院发展研究中心研究员程国强,

进一步看,目前我国粮价政策改革不仅具有倒逼机制,而且在国内外宏观环境上,具备推进粮价政策改革的有利条件,是全面启动改革的最佳时机。

妥善解决粮食临储库存问题,既是当前推进粮价政策改革的重要保障,更是当务之急。

加强粮食市场风险管理。要根据粮价政策改革后的新形势新要求,抓紧开发研究市场风险管理工具,加快推出适合新型农业经营主体的期货、保险等产品,有效分散和管理农业生产者市场风险。

#在玉米收储取消之后,水稻、小麦的收储价格也将下降。但是会保持在托底的价格水平。

亦即,通过保险机制来发放补贴,使补贴规避国际规则的约束。具体操作思路是,由国家在粮食播种前公布棉花目标价格(如玉米,可参照2015年的临储价格,根据供需情况适度调低),农民按平均单产和目标价格估计卖粮收入,并向保险公司投保,国家给农民一定比例的保费补贴。粮食收获后,农民按市场价格随行就市销售。销售季节结束后,若该地区农民亩均卖粮收入低于投保收入,则由保险公司赔付差额部分;若卖粮收入超过投保收入,则保险公司不用赔付。

路径与可选方案

粮价改革逻辑

程国强解释:“必须在改革中统筹兼顾,配套建立粮价改革利益补偿机制,使种粮农民在改革中利益不受损、收益不减少,种粮积极性得到有效保护。”这也意味着,需要配套实施既不扭曲市场,又能实现“保收益”目标的粮食收益补贴措施。